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Umbau des Gesundheitssystems: Klasse Kasse?

Es ist einer der massivsten Eingriffe in die österreichische Sozialversicherung: Trotz heftiger Kritik und laufender Verfassungsklagen beginnt jetzt der große Umbau des Gesundheitssystems.

Es ist einer der massivsten Eingriffe in die österreichische Sozialversicherung: Trotz heftiger Kritik und laufender Verfassungsklagen beginnt jetzt der große Umbau des Gesundheitssystems. Seit April bereiten die so genannten Überleitungsausschüsse den Umbau des Gesundheitssystems vor. Aus den bisherigen 21 SV-Trägern werden ab dem Jahr 2020 fünf. Kernstück der Reform ist die Zusammenlegung der neun Gebietskrankenkassen zu einer Österreichischen Gesundheitskasse (ÖGK).

Wie geht es mit der Gesundheitsversorgung weiter? Eine Suche nach Antworten.

Was ändert sich durch die Umstrukturierung?

21 Sozialversicherungsträger für ein Land mit etwas mehr als acht Millionen Einwohnern klingt nach großem Verwaltungsaufwand. Auf den ersten Blick wirkt das Regierungsvorhaben, auf fünf Träger zu reduzieren, deutlich schlanker. Ob die Fusion aber tatsächlich eine Reform ist, bezweifeln Experten und Opposition. Sie fürchten eine Umfärbe-Aktion.

Wie soll das System künftig aussehen?

Aus den neun Gebietskrankenkassen entsteht die Österreichische Gesundheitskasse (ÖGK) – allerdings bleiben die Landesstellen erhalten -, die Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft (SVA) wird mit jener der Bauern zur Sozialversicherung der Selbstständigen, in die Versicherung für den öffentlichen Dienst (BVA) wird jene für Eisenbahn und Bergbau (VAEB) eingegliedert. Die Allgemeine Unfallversicherung (AUVA) wird trotz Auflösungsankündigungen weiterhin bestehen, ebenso die Pensionsversicherungsanstalt (PVA). Das heißt, es wird in Zukunft drei Krankenversicherungen, eine Unfall- und eine Pensionsversicherung geben.

Ist das nun der große Wurf?

Nein, denn die Krankenkassen sind auch in Zukunft nach Berufsgruppen organisiert: Angestellte (ÖGK), Selbstständige (SVS) und öffentlicher Dienst (BVAEB). Diese berufsständische Trennung kritisieren etwa die Experten vom Institut für Höhere Studien (IHS), denn eine solche Unterscheidung ist international längst überholt. Sinnvoller wäre es, die Krankenkassen nach geografischen Versorgungszonen zu organisieren. Doch für eine Fusion zu einer einzigen Krankenkasse hätte es eine Verfassungsmehrheit gebraucht, die die Türkis-Blaue Regierung alleine nicht hat. Allerdings haben sich die Regierungsparteien auch gar nicht darum bemüht, mit der SPÖ oder den Neos Gespräche über eine gemeinsame Reform zu führen. Außerdem wurden bei der Umstrukturierung nicht die finanziell privilegierten Krankenfürsorgeanstalten der Bundesländer berücksichtigt.

Was ändert sich für Versicherte?

Eigentlich nichts. Die Reform betrifft vor allem Organisationsrechtliches. Das ist auch der Hauptkritikpunkt. Ungleichheiten zwischen den Versicherten bleiben damit bestehen. BVA-Versicherte müssen zwar bei jedem Arztbesuch einen Selbstbehalt zahlen, sie bekommen aber bessere Leistungen. Das zeigt sich etwa beim Zuschuss für die Zeckenimpfung: Beamte erhalten 16 Euro von ihrer Versicherung für die etwa 35 Euro teure FSME-Immunisierung. ÖGK-Versicherte bekommen hingegen vier Euro zugeschossen. Logisch ist das nicht: Öffentlich Bedienstete sind während ihrer Arbeit keinem höheren FSME-Risiko ausgesetzt als Angestellte. Auch Selbstständige müssen Selbstbehalte beim Arztbesuch zahlen, das fällt bei ÖGK-Versicherten weg.

Für alle Erwerbstätigen wird derselbe Prozentsatz ihres Lohns als Versicherungsbeitrag abgeführt: Warum unterscheiden sich dann die Leistungen, die sie erhalten?

Seitens des Hauptverbandes gab es in den vergangenen Jahren Bemühungen, die unterschiedlichen Leistungen anzupassen, in einigen Bereichen ist das gelungen, wie bei Zuschüssen für Rollstühle, Perücken oder Inkontinenzprodukten. In anderen Bereichen wie etwa bei Zuschüssen für eine Psychotherapie sind die Unterschiede noch groß. 22 Eurobekommen ÖGK-Versicherte, 50 Euro Bauern. In wieder anderen Bereichen hat man sich auf Mindeststandards geeinigt, etwa bei den Selbstbehalten für Zahnspangen. Hier zahlen alle Kassen 70 Prozent Zuschuss, Bauern und Beamte überbieten das aber, sie zahlen 80 Prozent.

Ist das sinnvoll?

Nein, das Ungleichgewicht bleibt bestehen. Die SPÖ fürchtet sogar die Entstehung eines Dreiklassensystems. Für das Institut für Höhere Studien (IHS) liegt der Fehler darin, dass kein Risikostrukturausgleich gemacht wird. Arbeitslose und Mindestsicherungsbezieher werden in der ÖGK versichert, Bundesländer mit vielen Arbeitslosen und Mindestsicherungsbeziehern sind dadurch benachteiligt. Alle Angestellten tragen damit ein höheres Risiko als Beamte, das schlägt sich wiederum in den Leistungen nieder. Diese Konstruktion ist insofern problematisch, da sich die Arbeitnehmer nicht aussuchen können, wo sie sich versichern.

Welchen Effekt hat dann die Fusion, wenn sich die Situation für die Versicherten nicht verbessert?

Die Regierungsparteien rechtfertigen die Fusion mit Kostendämpfung und Effizienzsteigerung. Zunächst lautet das Credo, aus einer Verwaltungsmilliarde eine Patientenmilliarde machen zu wollen. Doch der Fantasie wich bald die Realität, die Regierung erntete vom Rechnungshof massive Kritik an ihren „Zahlenspielen“, und auch der Budgetdienst des Parlaments zweifelte das Einsparungsvolumen stark an. Nun ist von 33 Millionen Euro bis 2026 die Rede. Die Verwaltungskosten der Sozialversicherungen liegen allerdings aktuell bei 2,1 Prozent. Dass hier deutliche Einsparungen möglich sind, ist eher unrealistisch. Die Regierung schoss sich auf die Funktionäre ein und wollte die Zahl reduzieren. Von den behaupteten 2000 Funktionären sind aber nur 960 im Einsatz, der Rest sind Ersatzmitglieder. Künftig soll es nur noch 500 Funktionäre geben. Effektive Einsparung kann die Nichtnachbesetzung von Personal bringen – bis sich das in Zahlen niederschlägt, kann es aber noch einige Jahre dauern.

Was passiert eigentlich mit dem Hauptverband?

Den Hauptverband der Sozialversicherung als solches wird es nicht mehr geben. Er soll dem Dachverband weichen. Dort gibt es zwar keinen eigenen Chef, sondern ein Rotationsprinzip. Die Chefs der fünf Kassen wechseln einander im Halbjahrestakt ab. Gleich die erste Personalie für die neu geschaffene ÖGK legt aber nahe, dass schon eine Umfärbe-Aktion, wie von Kritikern behauptet, mit ein Motiv für die Umstrukturierung war. Der Kärntner Hotelier Matthias Krenn soll die Kasse leiten, er ist Freiheitlicher und Vizepräsident der Wirtschaftskammer. Er wird zunächst den Überleitungsausschuss und dann ab 1. Jänner 2020 den Verwaltungsrat der ÖGK führen. Bis dahin wird das Überleitungsgremium parallel zu den bestehenden Verwaltungseinheiten arbeiten.

Der Aufschrei der Opposition und Krankenkassen war groß. Sie kündigten Widerstand an. Können sie die Fusion noch stoppen?

Nur der Verfassungsgerichtshof kann die Neustrukturierung stoppen, wenn er das Gesetz prüft und als nicht verfassungskonform bewertet. Gelegenheit haben die Höchstrichter dazu, die SPÖ hat eine Drittelbeschwerde über den Bundesrat eingebracht, zahlreiche Länderkassen haben Verfassungsklagen angekündigt.

Wo schlägt sich der Regierungsplan mit der Verfassung?

Es gibt zahlreiche Gutachten von Verfassungsexperten, die auch die Kläger beraten haben. Sie führen etwa das Effizienzgebot an, demzufolge müsste es einen Grund oder Missstand geben, der eine Fusion notwendig erscheinen lässt. Ohne Einsparung werde diese Gebot verletzt. In den Gremien wurde ein Gleichgewicht zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern geschaffen, das widerspreche der in der Verfassung festgehaltenen Selbstverwaltung. Außerdem kann künftig die Sozialministerin in alle Geschäfte eingreifen. Und die Übertragung der Beitragsprüfung an die Finanzämter ist für Rechtsexperten ebenso ein Eingriff in die Selbstverwaltung.

Was versteht man unter einem Eingriff in die Selbstverwaltung?

Die ÖGK ist die Kasse für Angestellte. Sind in ihrer Verwaltung gleich viele Arbeitgeber vertreten, kann diese etwa Krankenstandsregeln zugunsten der Dienstnehmer gestalten.